有力维护党内法规制度的统一性

党的十八大以来党内法规和规范性文件备案审查工作综述

中共中央办公厅法规局

        经国序民，正其制度。党内法规和规范性文件备案审查，是党内法规制度建设的一个重要环节，对于维护党内法规制度的统一性、推动党中央决策部署贯彻落实具有重要作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党、依规治党，建立健全备案审查体制机制，注重发挥备案审查监督功能、纠错作用，推动备案审查工作取得显著成效。

        一、党中央对加强备案审查工作高度重视

        2013年11月，党的十八届三中全会提出，“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”，“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。

        2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”，“加大党内法规备案审查和解释力度”。

        2016年12月，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》印发，要求“完善备案审查制度，建立贯通上下的备案工作体系”，“建立健全备案审查衔接联动机制”，“建立备案工作考核通报制度”。

        2018年1月，习近平总书记在党的十九届二中全会上强调，“要继续推进党内法规制度体系建设，注重党内法规同国家宪法法律的衔接和协调，加强党内法规备案审查工作”。

        2019年10月，党的十九届四中全会要求，“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。

        2021年12月，全国党内法规工作会议强调，“备案审查工作要坚持‘有件必备、有备必审、有错必纠’，彰显监督功能、发挥纠错作用，有效维护党内法规制度的统一性”。

        党中央的这些决策部署，明确了备案审查的职能定位，彰显了其在维护党和国家制度统一性上的重要作用，有力推动备案审查工作立起来、动起来、实起来、严起来。

二、备案审查制度日趋完善

        建立健全制度，为党内法规和规范性文件备案审查提供基本遵循，这是做好备案审查工作的基础。

        2012年6月，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》印发。党的十八大之后，党内法规和规范性文件备案审查工作全面起步，在探索与实践中不断加强、快速发展。2019年9月，党中央修订出台《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《规定》），立足实践需要、坚持问题导向、总结工作规律，把党中央关于备案审查的决策部署转化为具体的制度安排。

        《规定》对党内法规和规范性文件备案审查工作的领导体制、原则、报备、审查、处理、保障、监督等作出明确规定，重点解决了3个基本问题：一是“主体”问题，即谁来报备、谁来审查；二是“程序”问题，即怎么报备、怎么审查；三是“标准”问题，即审查什么、怎么处理。这些制度规定，为备案审查工作提供了清晰可循的“指南书”和“流程图”，有力推动了备案审查工作提质增效。

三、备案审查对象广泛覆盖

        十年磨一剑。经过10年努力，党内法规和规范性文件备案审查基本做到了纵向到底、横向到边，实现了对党的法规文件备案审查的广泛覆盖。

        在纵向上，备案审查已全面覆盖至县一级。党的十八大以来，备案审查工作按照自上而下、循序渐进的思路推进，先将各省区市党委制定的法规文件纳入备案审查范围，再要求各省区市党委按照下备一级原则，逐步向下级延伸开展备案审查工作。截至目前，31个省区市和新疆生产建设兵团党委已全部下备到县一级。有的地方进一步下备到乡镇一级，有的地方正在探索开展党的基层组织向批准其设立的党组织报备规范性文件。有的地方探索建立抽查调阅制度，由省委选取部分县级党委，对其文件进行提级审查，督促提高下级备案审查工作质量。有的部门和单位探索建立系统内备案制度，对本系统有关机关、国有企业党委等制定的文件进行备案审查，强化系统监督。

        在横向上，各类党组织制定的法规文件均已纳入备案审查范围。根据《规定》，4类党组织制定的法规文件应当报送党委进行备案审查：一是党的纪律检查委员会、党的工作机关制定的党内法规和规范性文件；二是党委（决策）议事协调机构制定的规范性文件；三是党委直属事业单位制定的规范性文件；四是党委在国家机关、人民团体、事业单位、中央企业等设立的党组（党委）制定的规范性文件。这就使得党委备案审查对象基本涵盖其下级各类党组织制定的法规文件。

        到目前，各地区各部门的法规文件一体纳入备案审查范围的格局基本形成。

四、备案审查力度不断加大

        党内法规和规范性文件备案审查，体现了上级党委对下级党组织建章立制行为的监督。彰显备案审查的监督功能，关键是要严肃开展备案审查工作，把备案审查制度的刚性立起来。

        坚持有件必备，为监督夯实基础。根据《规定》，党内法规和规范性文件应当自发布之日起30日内报备；未按照规定时限报备的，审查机关应当责令其限期补报，必要时可以通报。随着备案审查体制机制不断健全，党组织报备意识不断增强，逐步实现了由“被动备”、“部分备”、“打包备”向“主动备”、“全部备”、“及时备”的转变，报备工作逐步规范化。截至2021年年底，各地区各部门共向党中央报备党内法规和规范性文件约3.5万件，基本实现了应备尽备、及时报备。

        坚持有备必审，防止监督流于形式。党内法规和规范性文件备案审查的一个重要特点是全面审查。对报备的法规文件，既要进行“政治性审查”和“合法合规性审查”，又要进行“合理性审查”，看其是否适应形势发展需要、是否可能在社会上造成重大负面影响、是否违反公平公正原则等，还要进行“规范性审查”，看其名称使用是否适当、体例格式是否正确、表述是否规范等。可以说，这是一种由外到内、由表及里的全面“质检”、深度“体检”。

        坚持有错必纠，切实发挥监督威力。根据法规文件存在问题的性质和严重程度，审查机关可以采取纠正、提醒、告知、建议等4种处理方式。能否准确发现问题、严格按标准处理并确保审查意见落实到位，这是衡量备案审查功效的“试金石”。中央层面备案审查带头树立严的基调、坚持严的标准，共对各地区各部门报备的900余件“问题文件”作出纠正、提醒处理，真正做到了发现一件处理一件。一方面，不断强化“纠”的精准性。坚持“错责相当”，使问题与处理相匹配；坚持同样情况同样对待，“一碗水端平”；坚持原则性和灵活性相结合，不搞“一刀切”，注重保护地方和部门改革创新的积极性。另一方面，不断强化“改”的实效性。备案审查机构及时跟进了解“问题文件”整改情况，督促审查意见得到落实。有关地区和部门高度重视、立行立改，认真按照审查意见修改有关文件或者制定整改方案，并于30日内将整改情况向备案审查机构反馈。

        严肃认真开展备案审查，对于保障党中央政令畅通，推动党中央决策部署落实落地，对于倒逼地方和部门提高法规文件制定质量，发挥了重要作用。

五、备案审查重点更加突出

        党内法规和规范性文件备案审查紧紧抓住政治性审查、合法合规性审查这个重点，以工作聚焦和重点引领带动备案审查工作整体效能提升。

        将政治性审查作为首要内容，保证“两个维护”要求得到落实。备案审查的首要任务是保证建章立制工作同党中央保持高度一致，切实维护党中央和集中统一领导。为此，要严格审查报备文件是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致，是否与党中央重大决策部署相符合，是否严守党的政治纪律和政治规矩等。

        从备案审查实践情况看，绝大多数法规文件在政治性上是过硬的，都将坚持正确政治方向作为必须遵循的首要原则，但也有少数法规文件在政治表述上不够规范和准确。通过备案审查，对这些问题都及时作了纠正。

        将合法合规性审查作为基本任务，坚决守住合法合规底线。对报备文件进行合法合规性审查，既是坚持依规治党和依法治国的内在要求，也是保证依规治党和依法治国相统一的必然要求。为此，要严格审查报备文件是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等。

        实践中，合法合规性审查是备案审查的“重头戏”，这方面的“问题文件”占大多数。例如，有的法规文件在党组织设置和职权配置、党委（党组）议事决策规则、干部选拔任用资格条件和程序、机构编制管理、干部考核和追责问责、荣誉称号和评比达标表彰等方面，违反中央党内法规和规范性文件的有关规定。有的法规文件违反相关法律法规，在公务员招考录用、离岗退休、工资待遇等方面作出不当规定，超越权限规定税收优惠政策或者降低市场监管标准，在基本农田保护、建设用地管理、生态环保等方面突破“红线”或者“打擦边球”。通过备案审查，对这些问题都依法依规作了纠正。

六、备案审查参谋助手作用逐步增强

        制定和实施党内法规和规范性文件，是各地区各部门贯彻落实党中央决策部署的重要形式，通过备案审查这个“窗口”，能够了解到各地区各部门履职尽责情况，对这些情况进行汇总分析研判，可以提出有针对性的意见建议，为党委决策提供参考。

        例如，党的十八大以来，党中央反复强调精简文件、改进文风，解决形式主义突出问题，为基层减负。根据中央层面备案审查掌握的情况，备案审查机构对一些地方和部门在制发文件中的形式主义问题进行梳理分析，推动完善相关制度，进一步加大精简发文数量、压缩文件篇幅、提高文件质量力度，取得明显成效。

        又如，中央层面备案审查工作中发现，一些地方党委文件违反税收法定原则，存在擅自扩大税收优惠政策范围、越权规定税收减免等问题，备案审查机构据此提出有关意见建议，对于在全国范围内开展税收优惠政策全面清理规范发挥了积极作用。

        迈上新征程，党内法规和规范性文件备案审查工作必须坚持守正创新、精准发力，努力在维护党内法规制度的统一性、推动党中央决策部署贯彻落实上发挥更大作用。

《 人民日报 》（ 2022年02月22日 01 版）