第二章
建设项目前期决策审计

建设项目前期决策审计，是指内部审计机构对建设项目投资方（业主）及建设管理方在项目建设前组织开展研究、论证、决策、准备等工作的合规性、效率性和效果性开展的审计。

第一节 业务概述

一、概念

建设项目的前期决策主要是项目投资方内部研究和论证，而后按照国家、地方政府及有关部门规定的程序,以及投资方内部规定履行审批流程的过程。前期决策包括了项目立项、论证、审批、报建等一系列复杂的工作，涵盖了项目投资决策单位按照规定的建设程序，以及根据所在组织的宏观战略要求，结合拟建项目相关情况，通过多方面的技术经济分析、综合分析，选择拟建项目是否投资以及投资的位置、最优开发方案、开发时机等因素的决定过程。

二、业务内容

建设项目前期决策业务包括投资主体内部决策和向政府、上级主管单位的外部报批两部分。内外部业务在时间上是重叠搭接的，在操作中也是互为前提，交叉进展的。

（一）投资主体内部决策

建设项目投资主体内部决策工作可分为项目建议和项目决策两个阶段。项目建议阶段的任务是甄别和发现建设项目投资机会，项目决策阶段的任务是判断建设项目是否应当投资，并确定建设内容、规模和时机。

（二）外部报批

我国政府机关对建设项目的报批流程规定较为繁杂，本指南不做详细展开。简而言之，2004 年《国务院关于投资体制改革的决定》出台以来，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。目前，企业投资项目适用于《企业投资项目核准和备案管理条例》。政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。其他项目无论规模大小，均改为备案制。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府也只审批资金申请报告。

三、前期决策程序

建设项目前期决策中，战略、法律、市场、技术和商务等方面的论证，是项目成败的重要决定因素，但这些论证的内容与各项目自身所处行业、建设规模、投资方式、建设时机息息相关，不能一概而论，在此不做具体介绍。本节重点介绍所有建设项目都应当履行的立项审批和报建程序，也称基本建设程序。

（一）政府投资项目审批流程

政府投资项目实行审批制，主要由政府或其发展改革部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。对情况特殊、影响重大的项目，还需要审批开工报告。对规划中已经明确、前期工作深度达到项目建议书要求、建设内容简单、投资规模较小的项目，可以直接编报可行性研究报告，或者合并编报项目建议书。

编制完成可行性研究报告后，项目单位应当按照规定程序报送项目审批部门审批，并应当附相关文件：城乡规划行政主管部门出具的选址意见书；国土资源行政主管部门出具的用地预审意见；环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；项目的节能评估报告书、节能评估报告表或者节能登记表（由中央有关部门审批的项目，需附国家发展改革委出具的节能审查意见）；根据有关规定应当提交的其他文件。

项目单位可以依据可行性研究报告批复文件，按照规定向城乡规划、国土资源等部门申请办理规划许可、正式用地手续等，并委托具有相应资质的设计单位进行初步设计。

初步设计应当符合国家有关规定和可行性研究报告批复文件的有关要求，明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、用地规模、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案，并据此编制投资概算。投资概算应当包括国家规定的项目建设所需的全部费用。

初步设计文件一般要通过有关中央部门和地方政府部门的审批。初步设计总概算超过可研报告总概算 10％以上或其他主要指标需要更改时，要重新报批可研报告。

建设准备阶段要做好建设项目开工前的各项准备工作，并报批开工报告。建设项目开工必须达到很多条件，如项目法人已经设立；初步设计及总概算已经批准；资金已经落实；“七通一平”已经完成等。

（二）企业投资项目核准和备案流程

企业投资建设项目，应当遵守国家法律法规，符合国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划、产业政策、市场准入标准、资源开发、能耗与环境管理等要求，依法履行项目核准或者备案及其他相关手续，并依法办理城乡规划、土地（海域）使用、环境保护、能源资源利用、安全生产等相关手续，如实提供相关材料，报告相关信息。

企业投资项目的核准程序主要分三个步骤。第一步，项目单位分别向有关部门申请办理相关前置审批文件；第二步，项目单位向项目核准机关报送项目申请报告，并附相关前置审批文件；第三步，项目单位依据项目核准文件向相关部门申请办理开工前的报建手续。

第二节 项目建议书编制审计

一、业务概述

在项目确定阶段，投资主体应当设立专门团队，通过系统规划排查、设计市场接触、现有项目扩展、市场收集等方式获得资源信息的相关信息人，提交潜在项目建议。项目建议需包括项目区域情况、项目技术条件、项目前期业主设计及上报情况等基本信息。根据项目建议提供信息，投资主体会集合项目管理、技术、经济部门专业人才收集项目信息，开展机会研究，审查和讨论相关资料。

项目建议书应对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析，并附相关文件资料。项目建议书的编制格式、内容和深度应当达到规定要求。

投资主体对于潜在投资机会研究报告均需开展投资评审。评审内容包括：粗略评估项目自身技术经济条件；粗略评估项目环境背景状况；粗略评估项目投资与企业自身状况是否相适应；具体落实投资机会的措施。

投资评审的结论需要明确是否同意开展投资前期研究工作。同意开展前期工作的项目方可准许开展现场前期准备，委托设计部门开展可研设计，并与项目拟建地地方政府对接，取得地方政府支持开展前期工作的协议，上报审批、核准或备案。

二、审计目标和内容

（一）审计目标

1.核实建设条件的真实性

项目建议书所依据的市场调研资料、技术分析资料、建设条件调查资料应真实、完整地反映项目建设条件，不得存在对投资主体的立项决策构成重大误导现象。项目确定阶段拟定的建设资金筹措方案应可靠，投资来源应落实。项目出资各方承诺内容应真实，不得有超越自身能力承诺问题。

2.查实项目比选推荐程序合规性

项目建议阶段各项工作应符合组织内部关于市场调研、项目发现、项目比选、项目推荐工作的内部流程规定；项目建议书应得到管理层和治理层的批准；项目建议阶段历次评审中利益相关方所提意见应得到落实。审查项目建议阶段应按规定取得政府相关部门的审批、许可，按规定聘请有资质的中介机构承担相关文件的编制、评审职责。

3.确认项目评审结论科学有效性

项目甄别和比选工作应获取足够信息提供决策参考，评审专家应科学、专业、合理地确定建设方案，有利于项目运行，最大限度地提升投资绩效。

（二）审计内容

审计人员应当根据项目建议工作流程，检查市场调查团队是否及时获取潜在项目的信息，对备选项目的调研是否到位，对建设环境是否足够了解，以备决策参考；检查各阶段上报的方案资料是否依据充分翔实，计算是否准确，结论是否客观，风险评估是否到位；了解项目咨询机构的资质能力，评估其是否具备编制相关文件的能力，是否尽职尽责。

三、审计程序和方法

（一）需要取得的资料

1.项目建议书及其附件资料。

2.项目选址规划意见书及其附件资料。

3.建设用地规划许可证和工程规划许可证及其申报文件。

4.土地使用、环保申报和批复文件等。

5.项目投资主体关于项目建议阶段工作的内部管理制度。

6.项目咨询单位、设计单位的资质文件和招投标资料。

7.国家、地方政府及其建设项目相关行业主管部门关于建设项目前期决策程序管理的相关法律法规及规范性文件，境外建设项目还应补充所在国家和地区政府相关法律法规文件。

8.组织的股东、出资人代表、上级机构或债权人等利益相关方关于组织开展建设项目前期工作的有关限制性要求。 

9.组织内部，如企业董事会、经理层制定的关于项目决策和批准程序的相关规章制度。

（二）内部控制测评

1.内部控制调查

(1)了解投资主体是否具备投资资格。风险控制点主要包括：建设项目所处行业是否属于投资主体主营业务范围，投资主体是否经上级单位批准后具备了投资建设职能的授权。

(2)了解该建设项目与政府产业政策或上级机构批准的发展战略是否相符合。风险控制点主要是项目是否为追求经济利益而超出授权范围。

(3)调查投资主体及其上级机构的资信和支付能力是否能满足项目建设需要。风险控制点主要是项目投资主体的资金困难可能造成项目建设中止，进而带来更大损失。

(4)调查评审机构、报告编制机构的选取。风险控制点主要包括选取流程是否恰当、投资人是否对其能力进行考核。

2.内部控制测试

(1)了解投资主体是否具备投资资格。查阅投资主体授权文件、公司章程等文档，了解建设项目所处行业是否属于投资主体主营业务范围，投资主体是否经上级单位批准后具备了投资建设职能的授权。

(2）了解该建设项目与政府产业政策或上级机构批准的发展战略是否相符合。查阅投资主体发展战略、规划等文档，收集政府产业政策最新规定，对照项目建议书进行核实。

（3）调查投资主体及其上级机构的资信和支付能力是否能满足项目建设需要。通过查阅投资主体的资金预算、发展规划，对比建设项目资金使用计划，判断资金缺口及断流风险。

(4)调查评审机构、报告编制机构的选取。审核招标投标、竞争性谈判等记录，展开外部调查，核实评审机构、报告编制机构的资质、能力和选择过程是否符合管理流程和规定。

（三）审计取证

1.检查

(1)是否按照规定编制项目建议书；是否办理项目选址规划意见书、建设用地规划许可证和工程规划许可证，办理土地使用审批、环保审批手续。政府部门的审批是否在法定权限范围之内，是否化整为零规避审批。

(2)重点检查建设项目是否遵循总体规划要求，是否及时编制和下达了实施规划和年度投资计划，建设需求与资金筹集是否匹配；建设标准的确定是否符合国家相关强制性规定，特别是能否满足国家防震要求。

(3)项目建设是否符合国家有关投资政策的要求。项目建议书提出的拟建规模和建设方案是否符合有关建设、环境、资源等法规要求。

2.审核

(1)选址规划意见书、建设用地规划许可证、工程规划许可证、土地审批手续、环保手续是否真实；审批文件申报材料的相关内容，包括事实、文字、数据、表述等是否存在虚假和错漏。

(2)项目建议书的相关内容，包括事实、依据、数据、表述等是否存在虚假。

(3)资金来源和筹措是否准备充分。

(4)调阅项目评审调查现场作业记录，通过了解相关费用支出情况和评审调查结果，了解项目评审调查过程，分析评审数据的真实性。通过对可行性研究报告和评审调查报告的经济、技术数据进行对比，分析二者是否存在矛盾。

3.计算

审计人员通过验算或重新计算，确认投资估算和资金筹措及还贷方案是否明确，建设规模、建设方案是否明确达到项目建议书要求等。

4.分析

(1)同行业同规模项目进行比较，判断项目建设方案、投资水平是否存在异常。

(2)项目建议书对项目经济效益、社会效益、环境效益的估计是否准确。

5.提出意见和建议

在审计中，审计人员如发现项目在建议书阶段存在违反外部强制性、指导性制度、规定的问题，应评估违规决策可能给组织和项目带来的影响和风险。有条件时，内部审计机构可提出关于补充相关工作、完善决策程序的建议。

第三节 建设项目可行性研究或核准备案审计

一、业务概述

（一）政府投资项目可行性研究报告编制工作简介

对于政府投资项目（包括企业承担，但有政府投资的项目）而言，项目建议书批复后，项目单位组织开展可行性研究。可行性研究阶段的主要任务是对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件，并按照有关规定取得相关许可、审查意见。可行性研究报告的编制格式、内容和深度应当达到规定要求。可行性研究报告的审批文件是项目决策，即最终确定项目是否能开展的重要文件，也是进行初步设计的重要依据。因此，报告一经审查批准，项目单位不得随意修改和变更。

可行性研究报告应当经过必要审查。投资主体内部需要召集相关部门，有时包括外部审查机构和投资机构、融资机构，对项目的可行性及颠覆性因素进行论证，并给出审查意见和修改建议。项目团队则需要针对审查意见进行修改完善。项目审批单位在必要时也会组织专家或委托中介机构对项目单位上报的可行性研究报告进行审查。根据审查收口的可行性研究报告，应当编制投资项目风险评估报告。

可行性研究报告的审批，就是项目的决策评审过程。立项决策一般分为，专家组成的投资评审委员会进行的技术评审决策，组织内部决策机构履行决策职能进行的行政决策。投资评审委员会的专家对建设项目的政策及战略分析、技术可行性与经济收益性、实施能力及资金筹措、风险评估及对策作出评估，并给出结论是否建议项目立项、组建项目筹备团队。专家意见提交后，进入组织内部行政决策流程。行政决策流程因组织治理结构的不同而有较大区别，如国有企业一般履行“三重一大”决策流程，公司一般履行经理层决策、董事会决策、股东大会决策等流程，行政事业单位一般履行的是责任部门、分管领导、主要领导、上级主管单位等逐级层层上报审批的流程。

通过投资决策的项目，需开展项目建设准备工作，内容包括：与政府有关部门对接，与地方政府签订特许权协议（如有）；下达任务委托设计部门开展可研报告编制及核准前服务总承包工作；成立项目筹备小组，负责项目公司成立前的核准工作；将项目投资概况及组建项目公司的申请上报上级组织；配合政府有关机构完成项目审批（或核准、备案）和各项专项审批。

（二）企业投资项目核准和备案工作简介

2004 年《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，企业投资项目不再报批可行性研究报告，实行核准或备案制。具体而言，企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目中，关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。其他项目实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案。

企业办理项目核准手续，应当按照国家有关要求编制项目申请报告并报送有关部门。组织编制和报送项目申请报告的项目单位，应当对项目申请报告以及依法应当附具文件的真实性、合法性和完整性负责。项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等，应当依法由企业自主决策并自担风险，项目核准、备案机关及其他行政机关不得非法干预企业的投资自主权。

项目单位或者其委托的工程咨询单位应当按照项目申请报告通用文本和行业示范文本的要求，编写项目申请报告。项目申请报告主要包括以下内容：项目单位情况；拟建项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；项目资源利用情况分析以及对生态环境的影响分析；项目对经济和社会的影响分析。项目申请使用政府投资补助、贷款贴息的，应在履行核准或备案手续后，提出资金申请报告。

项目核准机关在正式受理项目申请报告后，需要评估的，可委托具有相应资质的工程咨询机构进行评估。项目建设可能对公众利益构成重大影响的，项目核准机关在作出核准决定前，应当采取适当方式征求公众意见。相关部门对直接涉及群众切身利益的用地（用海）、环境影响、移民安置、社会稳定风险等事项已经进行实质性审查并出具了相关审批文件的，项目核准机关可不再就相关内容重复征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。项目核准机关应当从以下方面对项目进行审查：是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；是否符合相关发展建设规划、产业政策和技术标准；是否合理开发并有效利用资源；是否对重大公共利益产生不利影响。

对按照国家规定应当核准的项目，项目单位在向核准机关报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定报送的文件包括：城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）；法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。

对实行备案管理的项目，项目单位应当在开工建设前，通过在线平台将相关信息告知项目备案机关，依法履行投资项目信息告知义务，并遵循诚信和规范原则。项目单位应当对备案项目信息的真实性、合法性和完整性负责。项目备案机关收到全部信息即为备案。

项目备案基本信息包括：项目单位基本情况，项目名称、建设地点、建设规模、建设内容，项目总投资额；项目符合产业政策声明。

二、审计目标和内容

（一）审计目标

1.核查资料依据充分可靠性

可行性研究报告所依据的市场调研资料、技术分析资料、建设条件调查资料应真实、完整地反映项目建设条件，不得存在对投资主体的立项决策构成重大误导现象。对核准项目，项目申请报告内容应真实，各项建设条件、建设内容应符合实际情况。对备案项目，项目备案资料应真实，相关信息应反映项目实际建设内容。

2.确认比选过程合规性

可行性研究报告和项目申请报告的编制流程应符合国家相关规定；项目备案资料应通过线上平台按规定提交。可行性研究报告、项目申请报告应按规定经过必要的专家评审、公众评议、评估、公示，得到政府机构、企业治理层和管理层的批准；评审、评估、评议和公示中收集到的利益相关方所提意见应得到落实。

3.评价可行性研究报告等文件的有效性

项目可行性研究工作应获取足够信息提供决策参考。评审专家应科学、合理地确定建设方案，以有利于项目运行，最大限度地提升投资绩效；要结合可行性研究报告及其编制依据，对照项目实际情况及建设中发现的各类问题，对可行性研究报告有效性做出评价。

（二）审计内容

审计人员应当根据项目投资来源、所属行业、规模大小，确定项目应当执行审批、核准、备案何种决策流程，并根据可行性研究报告编制和评审、项目申请报告核准或项目信息备案相应工作流程，对每个环节工作是否合规、尽责，是否达到最佳效果进行跟踪检查。审计应当复核各阶段上报的方案资料是否充分翔实，计算是否准确，结论是否客观，风险评估是否到位。要了解项目咨询机构的资质能力，评估其是否具备编制相关文件的能力，是否尽职尽责。

三、审计程序和方法

（一）需要取得的资料

1.可行性研究报告及其附件资料。

2.可行性研究报告论证、批复文件。

3.项目建议书及其批复文件、国民经济和社会发展规划、行业发展规划资料。

4.土地、地勘、市政等审批文件。

5.与投资决策有关的会议纪要、收发文件等。

6.项目规划选址、工程规划设计要求、环境影响评价等批复文件。

7.项目资本金证明，银行贷款承诺函，其他来源资金证明等文件。

（二）审计取证

1.对可行性研究报告（或项目申请报告，下同）编制过程进行复核

一是审查建设项目投资决策程序是否符合相应规模、行业项目的建设要求，决策程序是否民主、科学。

二是查阅可行性研究报告及其附件、可行性研究报告论证、批复文件以及其他有关批复文件等资料，审查投资决策程序是否完整。

三是查阅可行性研究报告论证和批复文件、国民经济和社会发展规划、行业发展规划资料以及其他有关批复文件等资料，审核政府有关部门是否在法定权限范围内对上述程序进行审批，是否存在通过化整为零等手段规避审批。项目建设是否符合国家有关投资政策的要求。

四是查阅国民经济和社会发展规划、行业发展规划资料以及其他有关批复文件等资料，审查项目是否符合规划和产业政策；是否有项目建议书及其批文；需利用矿产资源的项目，是否有国家批准的矿藏资源报告。

五是对组织内部参与决策评审的单位或部门以及受托对决策过程资料进行评审的中介服务机构，是否尽到评审职责、所提评审意见是否科学、合理；检查参与可行性研究机构资质及论证的专家的专业结构和资格。

2.对可行性研究报告的内容进行检查

一是检查可行性研究报告的相关内容，包括事实、依据、数据、表述等是否虚假。包括：资金来源和筹措是否准备充分、项目实施进度预测是否合理等；建设规模、建设方案是否明确达到项目建议书要求；投资估算和资金筹措及还贷方案是否明确。

二是通过审阅决策成果文件及其相关支持性材料，收集决策时点内外部数据，还原决策过程；检查决策成果文件及其相关支持性材料内容是否完整，是否足以支持决策参与单位和部门提出评审意见。查阅可行性研究报告及其附件、可行性研究报告论证、批复文件以及其他有关批复文件等资料，审查是否具备行业主管部门发布的《投资项目可行性研究指南》规定的内容。建设投资估算是否有主要设备的咨询价格资料和依据相应的工程造价的定额、标准；建设项目的经济评价是否依据必要的财务指标和参数等。

三是对决策中依据的基础资料、基础数据的真实性、合理性进行检查核实。包括检查市场调查及市场预测中数据获取方式的适当性及合理性；检查财务估算中成本项目是否完整，以及对历史价格、实际价格、内部价格及成本水平的真实性进行测试等。检查投资方案、投资规模、生产规模、布局选址、技术、设备、环保等方面的资料来源；检查原材料、燃料、动力供应和交通及公用配套设施是否满足项目要求；检查是否在多方案比较选择的基础上进行决策；检查拟建项目与类似已建成项目的有关技术经济指标和投资预算的对比情况；检查工程设计是否符合国家环境保护的法律法规和有关政策，需要配套的环境治理项目是否编制并与建设项目同步进行等；检查投资估算和资金筹措的安排是否合理；检查投资估算是否准确，并按现值法或终值法对估算进行测试。建设规模的市场预测是否准确；厂址及建设条件是否符合地形、地质、水文等条件；建设项目工艺和技术方案是否先进；经济上是否合理；审查交通运输环境条件是否有保证；审查环保措施是否与主体工程设计、建设投资同步进行；审查投资估算和资金筹措，主要审查建设资金安排是否合理、估算和概算内容是否完整、指标选用是否合理、资金来源有无正常的来源渠道、贷款有无偿还能力、投资回收期是否正确等。

四是检查决策是否符合国家宏观政策及自身的发展战略，是否以提高自身核心竞争能力为宗旨；重点检查内容有无违反决策程序及决策失误的情况等。对项目决策机构最终决策结果的科学性做出评价。主要关注项目预定建设条件是否能落实，预计效益是否能实现，项目决策中是否遗漏忽视了重大风险等。关注参与决策的单位或部门所提评审意见是否得到落实，无法落实的是否做出合理说明。

五是参考审计时项目决策执行情况，包括实际建设情况和外部环境变化情况，对决策过程中形成的成果文件及其支撑材料的质量作出评价，包括对其中所做各种假设、前提、预测的真实性、合理性和风险冗余度做出评价。

六是提出关于完善项目决策机制、改进项目决策流程、调整项目决策意见、加强项目后期风险管控和提升项目效益的意见和建议。

第四节 建设项目报批报建审计

建设项目报批报建审计是指内部审计机构和内部审计人员对建设项目完成内部决策之后，按规定取得政府有关部门和相关机构审批审核、核准批准、评估评审、检验验收等行政许可或审批情况的确认。

一、业务概述

（一）外部行政审批事项

投资项目报建审批事项是投资项目申请报告核准或者可行性研究报告批复之后、开工之前，由相关部门和单位依据法律法规向项目单位做出的行政审批事项。这里有两个主要要素：一是时间段，是在核准批准后、开工前。这区别于核准批准前办理的前置审批事项，也区别于开工后竣工前办理的竣工验收相关手续。二是参与主体，应由项目单位提出申请，相关部门作出行政审批。这区别于行政机关之间征求意见等内部程序，也区别于项目单位委托相关中介机构做出的强制性评估评审等事项。

建设项目需要取得的行政许可和审批事项涉及多个部门、多个行业，较为繁杂，且各地方政府均有不同要求。近年来，随着行政体制改革的深化，建设项目所需行政审批事项逐步减少。

在目前实践中，所有建设项目都会涉及的报批报建，也就是投资项目开工前通常都需要办理的事项包括：建设用地（含临时用地）规划许可证（住房和城乡建设部门）；建设工程（含临时建设）规划类许可证核发（住房和城乡建设部门）；建筑工程施工许可证核发（住房城乡建设部门）；市政设施建设类审批（住房和城乡建设部门）；供地方案审批（国土资源部门）；防雷装置设计审核（气象部门）；应建防空地下室民用建筑项目报建审批（人民防空部门）；非重特大项目环评审批（环境保护部门）；节能审查意见（发展改革部门）；建设工程消防设计审核（消防部门）。

建设项目由于自身功能、行业、规模特点，涉及交通、水利、风景名胜区、海洋、民航、水土保持、煤矿、宗教、国家安全、核设施、文物等事项的，还需要办理其他审批手续，大致包括以下 36 项：

此外，不需要建设项目申报审批，但需要政府部门间征求意见的，主要是军队有关部门 2 项：贯彻国防要求、军事设施保护意见。

（二）内部报批流程

建设项目除满足外部立项、核准、报批报建要求外，也必须满足内部审批流程。常见的建设项目内部审批流程包括内部投资评审、国有企业“三重一大”会议决策、投资估算评审、投资计划上报和下达等等。

二、审计目标和内容

（一）审计目标

1.核实报批报建提交资料的真实性、可靠性和完整性。建设项目所办理的各项报批报建手续应真实存在，上报文件应真实、可靠、完整，各审批文件应由相关政府机关出具，内容应符合建设项目实际情况。

2.查实报批报建程序合规性，批复恰当性。建设项目应按规定程序、时间要求履行所有必要的报批报建手续，各项报批报建手续应按照法定或规定程序，由相关部门核发。

3.确认报建手续完成及时性，审批要求合理性。审计也要确认各项报批报建手续办理是否及时，审批中如提出过高要求给项目建设增加成本或建设周期，影响项目可行性，应提交决策部门重新决策。

（二）审计内容

1.建设项目行政许可审批程序的规范性。审查建设项目是否取得或办理项目选址规划意见书、建设用地规划许可证、工程规划许可证、土地使用审批、环保审批、消防、工程质量监督和施工许可证等行政许可文件。

2.建设项目行政许可批复的真实性。审计建设项目办理或取得上述行政许可文件的过程和程序是否符合国家有关规定。

3.建设项目行政许可的时效性。审计建设项目办理或取得上述行政许可文件是否制约项目建设进度，导致项目不能按计划投入使用，从而影响项目发挥其经济性和效益性。

4.建设项目内部审批流程完备性。审计项目是否按组织内部规定履行审批并取得了必要批复文件，是否按照批复内容执行。

三、审计程序和方法

（一）需要取得的资料

1.建设项目选址规划意见书、建设用地规划许可证和工程规划许可证。

2.土地使用审批手续、环保审批手续。

3.土地使用证，征地、青苗补偿、拆迁安置等手续。

4.消防手续、工程质量监督手续及施工许可证。

5.土地、地勘、市政等审批文件，其他相关单位、部门的审批意见。

（二）审计取证

1.审查项目建设单位是否到规划部门办理项目选址规划意见书、建设用地规划许可证和工程规划许可证；是否办理土地使用审批、征地、青苗补偿、拆迁安置、环保审批、消防、工程质量监督手续和施工许可证。

2.查阅上述审批手续的申请和批复文件，审查上述审批手续的批复是否真实；对照审查相关申报材料，审核其事实、数据等是否存在虚假；审查相关审批手续的报批、批复时间是否合理。

3.采用检查、查勘、分析性复核等方法，抽查规划、土地、环保、消防等关键指标是否符合法律法规要求。

4.检查建设项目是否取得组织（法人）内部决策机构立项批准。组织属于行政事业单位的，需要经过内部人事、财务等部门审批；属于国有企业的，需要取得政府作为产权人行使有关资产管理审批权力的，审计也应当关注相应报批程序的执行。内部审计机构还应关注国家宏观调控政策及其趋势，提出调整项目规模、布局、技术方案等咨询意见，防范未来法律风险，提升项目效益。

5.检查项目建设过程中，是否遵守了政府有关部门关于建设项目质量管理、环境保护管理、勘察设计管理、概算审批和调整管理方面的管理和审批程序；建设项目需要取得政府财政优惠待遇审批(主要是政府基金使用、税费减免、进入政府产业园区等事项)、授予荣誉称号审批和宗教民族政策性等事项审批的，审计也应关注相关报批事项的履行。

6.检查项目竣工前，是否根据相关规定办理了单项工程初步验收、试运行、环境保护、劳动安全保卫、消防设施、财务决算审计、竣工资料档案验收等必要手续，是否具备竣工验收条件，并按规定时间提出竣工验收申请。

7.内部审计机构要通过确认建设项目各项建设行为的合规性，评估建设项目法律风险，并提出防范风险的意见和建议。