第四章 建设项目采购审计

建设项目的建设过程就是业主单位完成“建设项目”这一产品的采购过程。由于建设项目具有单一、定制、独有的特点，对该产品的采购较其他标准化产品的采购更加复杂。建设项目一般将材料物资等产品、工程设计和施工劳务等服务分开来，采用多种方式分散采购，然后综合利用各参建单位的管理力量，建成符合设计要求的产品。因此，采购行为贯穿建设全过程，是审计的重点。

建设项目采购产品和劳务常用的方式，主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购等方式。其中，公开招标指的是招标人以招标公告的方式邀请特定的法人或其他组织投标。

公开招标是一种最能充分实现信息公开性、程序规范性、竞争公平性的采购方式，是国家和省（市）重点建设项目、全部使用或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目、使用国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目，以及依据法律法规规定应当公开招标的项目进行采购的主要方式。邀请招标指的是招标人以邀请投标书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。

竞争性谈判是采购人向符合相应资格条件的多家（一般不少于三家）供应商或承包人发出谈判文件，分别通过报价、还价、承诺等谈判商定价格、实施方案和合同条件，并依据谈判文件确定的采购需求及质量和服务要求，且报价最低的原则（政府采购的原则）从谈判对象中确定交易对象的采购方式。

单一来源采购指的是采购人直接与唯一的供应商进行谈判采购，商定价格和合同条件的采购方式，也称直接采购。

询价指的是采购人一般向三个及以上符合相应资格条件的供应商或承包人就采购的货物或服务发出询价通知书让其报价（一般为一次报价，不得更改），且主要通过价格评审比较，选择符合采购需求，质量服务相等，且报价最低的交易对象的采购方式。

上述采购方式并非随意选择，而是各有其适用条件。如公开招标采购，程序最繁杂，是建设项目大宗采购的主要方式。邀请招标属于有限竞争招标，是在技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；或者采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大时采用的采购方式，必须满足自然条件、地域条件、保密条件等一定条件，并经过核准或备案方可采用。竞争性谈判受采购时间、技术标准、市场范围限制，采购供应双方对采购物及对方意图都缺少了解，采购人只能通过与有限和特定的供应商或承包人进行灵活、充分的谈判，才能充分、正确地表达、沟通与确定采购的意图要求、供应服务的能力、实施方案及其技术标准规格，从而选择满意的采购物及交易对象。与招标相比，谈判采购程序简单，周期短，可以避免盲目竞争。但是，竞争性弱，透明性、规范性差，容易作弊。一般要求满足四个条件：

第一，招标后没有供应商投标或者没有合格的供应商，或者重新招标未能成立的；

第二，技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格的；

第三，采用招标所需时间不能满足用户需求的；

第四，不能事先计算出价格总额的。

单一来源采购适用特点和条件与竞争性谈判采购相似，且程序更加简单，没有竞争性。一般要求满足下述三个条件：一是只能从唯一供应商处采购的；二是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；三是必须保证原有采购项目一致性的。

询价采购则要求采购标的规格、标准统一，货源充足且价格变化幅度小，且主要比较价格，而无须进一步考察评价供应商能力和实施方案的货物和服务采购。

询价采购程序简单、节约采购时间和费用，但竞争性、规范性弱，选择范围窄。

议标，实质上即为谈判性采购，是采购人和被采购人之间通过一对一谈判而最终达到采购目的的一种采购方式，不具有公开性和竞争性，因而不属于招投标法所称的招标投标采购方式。

国家机关、事业单位和社会团体使用财政性资金采购工程、货物及服务时，应当遵循《政府采购法》。其中，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及其实施条例。

第一节 建设项目招标投标审计

招标投标是建设项目采购的主要方式。国有资金、国有企业投资建设项目受法律限定，强制采用招标投标方式进行采购。法定范围之外，多数建设项目也自愿选用了招标投标方式。因此，建设项目采购审计的工作重点是对招标投标过程及其成果的审计。

一、业务概述

建设项目招标投标过程主要包括招标准备、招标申请、招标控制价编制、刊登资格预审通告和招标通告、资格预审、发放招标文件、勘查现场、召开投标预备会、投标人编送投标文件等环节。对工程招标投标过程情况的审计，主要是跟踪检查上述各个环节执行国家政策、遵守国家和行业有关法律法规规范的情况。

（一）招标范围

按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续，依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。

全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目（包括使用预算资金 200 万元人民币以上，并且该资金占投资额 10%以上的项目，及国有企业事业单位通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配项目建设的情形），使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，如果同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到规定标准，其单项采购或整个项目的总承包采购必须招标。在技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；或者采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大，并经过有关部门批准可以采用邀请招标。具备法定条件，如采用不可替代的专利或者专有技术；采购人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。

（二）招标组织

招标人具有与招标项目规模和复杂程度相适应的技术、经济等方面的专业人员，可自行组织招标；也可选择招标代理机构组织招标，招标代理机构在招标人委托的范围内开展招标代理业务，不得在所代理的招标项目中投标或者代理投标，也不得为所代理的招标项目的投标人提供咨询。

（三）招标准备

公开招标的项目应当在国务院发展改革部门依法指定的媒介发布招标公告。在不同媒介发布的同一招标项目的资格预审公告或者招标公告的内容应当一致，同时编制招标文件。招标人在招标文件中可要求投标人提交投标保证金，投标保证金不得超过招标项目估算价的 2%，有效期应当与投标有效期一致。招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

资格预审结束后，招标人应当及时向资格预审申请人发出资格预审结果通知书。未通过资格预审的申请人不具有投标资格。通过资格预审的申请人少于 3 个的应当重新招标。招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。

（四）投标

投标人参加依法必须进行招标项目的投标，不受地区或者部门的限制，任何单位和个人不得非法干涉。投标人应在投标截止时间前提交投标文件，并提交投标保证金。未通过资格预审的申请人提交的投标文件，以及逾期送达或者不按照招标文件要求密封的投标文件，招标人应当拒收。招标人应当如实记载投标文件的送达时间和密封情况，并存档备查。

（五）开标、评标和定标

招标人应当按照招标文件规定的时间、地点开标。如投标人少于 3 个不得开标，应当重新招标。开标后，招标人应当组织评标委员会进行评标。评标委员会的专家成员应当从评标专家库内相关专业的专家名单中以随机抽取方式确定。评标委员会成员应当依照《招标投标法》规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标项目设有标底的，招标人应当在开标时公布。评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报

告和中标候选人名单，评标报告应当由评标委员会全体成员签字。对评标结果有不同意见和理由的（更多内容可关注公众号CIA内审师小站）应在评标报告中注明。中标候选人应当不超过 3 个，并标明排序。招标人应当自收到评标报告之日起 3 日内公示中标候选人。

招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。

（六）定标签约

确定中标人后，招标人和中标人应当依照《招标投标法》及其实施条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交。履约保证金不得超过中标合同金额的 10%。

二、审计目标和内容

（一）审计目标

1. 核实招标资料的真实性和可靠性

建设项目的招标范围、招标方式、招标组织形式应报政府有关部门审批或核准，各项审批、备案资料应齐全。建设项目应按规定程序组织招标投标工作，各个环节记录文件应真实存在。开标应在招标文件规定的时间、地点进行；审查评标委员会应按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审；招标人应接受评标委员会推荐的中标候选人。

2. 审核招标过程合规性

建设项目的招标范围、招标方式、招标组织形式应符合国家法律法规要求；招标投标过程应遵守国家和行业有关程序。项目的开标、评标和定标应符合国家和行业有关法律法规要求，满足招标文件的相关要求。

3. 确认招标工作完成及时性，结果最优化

建设项目招标前期准备、招标投标过程应在国家和行业相关规定的时间内进行，遵循经济效益性原则。项目的开标、评标和定标环节应在国家和行业有关规定的期限范围内完成；选定的中标人应为投标技术方案最优、报价合理的投标人。

（二）审计内容

1. 项目招标前期准备情况。审查各项招标前期审批手续是否完备，审查招标标段划分、招标范围和方式是否合规。2.项目招标、投标程序。审查建设单位或招标代理机构是否具备相关能力和资质，检查招标申请及其批准情况；审查招标程序是否合规；投标人和投标文件是否满足国家和行业有关规定，是否对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应；审查招标投标过程是否在法律法规要求的期限内完成，是否遵循经济效益性原则。

三、审计程序和方法

（一）需要取得的资料

1. 在招标准备阶段，审计人员应当取得建设项目招标批复文件、招标公告、勘察设计报告、可行性研究报告、初步设计文件等资料。查阅批准的项目招标范围和招标计划、自行招标组织方式及专家库行政备案的相关资料、邀请招标的相关单项工程申请及批复文件等。

2. 在招标阶段，审计人员应当取得项目报建文件、建设单位资质审查和招标申请、招标公告、招标文件和补充招标文件（答疑纪要）、相关会议记录、投标文件、招标投标情况书面报告等文件资料，并调阅建设项目管理单位已招标单项工程台账、合同台账、设备材料清单等文件。

3. 在投标开标评标阶段，审计人员应当取得投标文件、投标保函、开标记录、开标鉴证文件、评标记录、评标委员会书面报告等文件。

4. 在定标阶段，审计人员应当取得定标记录、中标通知书、合同协议、补充合同协议等文件。

（二）内部控制测评

1. 内部控制调查。了解建设项目管理单位内部关于招标评标工作的制度、流程、体系、人员配备及分工、权限设置等。

2. 内部控制测试。通过招标投标事项检查，检查招投标制度及其各流程、各环节是否得到贯彻实施，有无领导意志凌驾制度之上导致内部控制失效的可能。

（三）审计取证

1. 查阅相关文档资料，确认建设项目是否具备招标条件，招标方案是否经过审批或核准，设计标准是否合规，是否列入政府部门或上级单位的投资计划，查看工程场地征用、拆迁等准备工作是否完成。审阅相关审批或核准的记录文件资料，检查招标项目的招标范围、招标方式、招标组织形式是否报项目审批、核准部门审批、核准。

2. 查阅招标文件关于标段的划分情况，分析是否按照单项工程或单体工程进行划分，各标段能否独立组织施工，是否存在化整为零，规避公开招投标等问题。

3. 检查招标项目范围是否符合规定，主要检查项目的招标台账记录以及招标文件，查验勘察、设计和施工等合同是否通过招标选定承建单位。判断采用邀请招标是否符合法律法规约定；没有进行招标的，要进一步查验未招标的原因以及是否得到上级有关部门的批准。审查招标代理机构的专业能力是否满足法定要求和项目需要。

4. 审阅相关招标文件及其记录，检查招标人是否对投标人进行了资格审查并及时公告审查结果，或者向资格预审申请人发出资格预审结果通知书；是否按照规定发布招标公告，是否及时发放工程招标文件，有无依法召开工程投标预备会议，组织投标人进行现场勘查。

5. 审阅相关招标文件及其记录，审查招标人是否在投标人提交投标文 15 日前对已发出的招标文件进行了澄清或者修改，不足 15 日的是否顺延投标文件截止时间。

6. 审阅相关招标文件及其记录。对招标标底进行复核性测算；分析标底编制内容是否符合标段招标文件规定的施工范围、工程量、施工条件等。

7. 审阅相关投标文件和记录，审查投标人是否达到所要求的资质等级，查看其相应资质允许的承接范围是否满足招标工程的建设规模和内容，是否具有良好的信誉，是否拥有必要的技术力量和机械设备，是否具备优良的施工和安全生产记录等，是否按要求交纳投标保证金。

8. 综合分析相关投标文件，审查投标人是否按照招标文件的规定要求编制投标文件，是否对招标文件提出的实质性要求做出明确响应，其内容是否齐全、规范，投标报价和施工组织设计是否合理，是否存在对招标人不利、不合理的条款等。

9. 审查并综合分析招标文件，审核不同投标人的投标文件，判断是否存在由同一单位或者个人编制、不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜、不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人、不同投标人的投标文件相互混装以及不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出等问题。

10. 查阅开标记录，审查开标是否在招标文件规定的时间、地点进行，是否邀请所有投标人参加。审查开标过程中废标等处理是否合规。

11. 审查评标是否由招标人或代理机构依法组建的评标委员会负责；评标委员会名单在中标结果确定前是否保密。评标委员会组成和人员是否满足法定要求。

12. 查阅评标记录，审查评标委员会是否按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；关注是否存在评标打分不合理或投标人相互串通或投标人与招标人串通投标现象。

13. 审查评标委员会完成评标后，是否向招标人提出书面评标报告，并推荐 1-3 名中标候选人，标明排列顺序；评标报告是否由评标委员会全体成员签字。

14. 检查招标人是否接受评标委员会推荐的中标候选人，是否在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人。审查在确定中标人前，招标人是否存在与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的情况。国有资金占控股或者主导地位的必须依法进行招标的项目，招标人是否确定排名第一的中标候选人为中标人。

15. 审查中标人确定后，招标人是否向中标人发出书面中标通知书，并同时将中标结果书面通知所有未中标的投标人。审查确定中标人是否符合法律规定程序。

16. 查阅中标人的投标文件以及让中标人提供相应资质证明材料，审查施工资质情况、施工组织能力、社会信誉度、财务状况等，审查是否存在借用资质或非法转包情况，所承包的专业工程是否超越其资质能力等。

17. 查阅招标文件、中标人投标文件和合同，是否存在中标人向他人转让中标项目，或将中标项目支解后分别向他人转让现象。审查分包人的资格条件；查阅工程中标人的施工记录、劳务分包及物资材料供应等对外签订的合同及财务付款记录，审核是否存在转包和违规分包的情况。

18. 查阅中标合同、招标文件和投标文件，审查合同是否与招标文件相一致，招标中形成的书面答疑、澄清文件和承诺书等是否作为合同文件的组成部分。是否另行订立了与合同实质内容不一致的其他协议。审查合同语言表达是否清晰和严谨，合同计价方式是否符合工程特点，是否存在招标人承担不应有的风险，或者向中标人过度转嫁风险。

19. 审计人员要通过招投标事项的审计，努力提出规范招标投标制度，约束采购权力，杜绝违规事例的意见和建议。

第二节 建设项目询价及竞争性谈判采购审计

一、业务概述

与招标投标相比，询价采购和通过竞争性谈判采购是相对简捷高效的采购方式，适用于非法定招标采购事项。

（一）询价采购

询价采购是《政府采购法》规定的政府采购方式之一，其主要适用于采购的货物规格、标准统一、货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，它既能满足采购单位的一些数量不多、金额较小、时间要求紧的采购需求，同时也能有效地节约采购过程的成本，对于采购规模不大、采购任务相对较少、招标方式难以实施的地区和中小城市的集中采购机构来说，是一种较为常用的政府采购方式。

为了使询价采购能充分体现公开、公平、公正及竞争和效益原则，在询价准备阶段，采购单位要进行采购项目分析，制定采购方案，确定采购项目清单，编写询价书，采取公开方式和有限邀请方式邀请供应商参与询价。

各供应商应在规定的时间内提交报价文件，报价文件中应一次报出一个不可更改的最终报价，以确保公平竞争。报价文件要求密封报送，一般不应接受传真或电话报价。报价文件提交后，供应商不得对报价文件进行修改。采购机构在报价时间截止后，要公开唱标，对各供应商提供的报价文件中的报价表进行公开报价。询价小组进行综合评价后，推荐预成交供应商，出具询价结果报告，经批准后，签发询价结果通知书，签订采购合同。

（二）竞争性谈判采购

采用竞争性谈判方式采购，主要包括五个步骤：成立谈判小组、制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单、谈判、确定成交供应商。通常可以把这五个步骤归纳为两个阶段，即谈判前的准备阶段和谈判阶段。

在准备阶段，应注意做好以下几项工作：一是从资金、技术、生产、市场等几个方面对采购项目进行全方位综合分析。二是确定项目采购清单。三是编制竞争性谈判邀请函。四是制作竞争性谈判文件。五是邀请参加谈判的供应商。六是对参加谈判的供应商进行资格预审。七是根据资格审查情况，确定参加谈判的供应商名单，并发售竞争性谈判文件。八是成立由技术专家、采购单位和有关方面的代表组成的谈判小组。九是确定工作人员。十是邀请监督机关、公证机关对谈判过程实施监督。

谈判阶段需要做的工作主要包括：

一是报价文件递交时间截止后，在规定的时间、地点对各供应商提交的报价文件中的报价表进行公开报价。

二是在公开报价后，谈判小组要对各谈判方递交的报价文件进行审阅，以判定谈判方资格的有效性，确定进入谈判阶段的供应商名单。

三是谈判小组与各谈判方就技术方案进行谈判，技术谈判结束后，要确定进入下一轮谈判即商务谈判的供应商名单。

四是谈判小组与各谈判方分别就商务方案进行谈判，确定进入最终承诺报价的供应商名单。

五是组织技术、商务方案均符合要求的各谈判方进行最终承诺报价，最终承诺报价结束后，谈判小组要对最终承诺报价进行综合评审。

六是经过对最终承诺报价进行综合评审、评断，并汇总出综合评审结果，最后由谈判小组出具最终谈判结果，推荐预成交供应商。

七是采购代理机构根据谈判小组出具的谈判结果报告和确定成交的意见，综合审查相关资料，确定最终成交供应商。

二、审计目标和内容

（一）审计目标

1. 核实询价过程记录完整可靠性。建设项目询价采购事项应属于建设项目概算内采购内容，采购过程应完整记录，各个环节记录文件应真实存在。

2. 查实询价工作流程合规性。建设项目采用询价采购形式应符合国家法律法规要求；采购过程应遵守国家和本单位有关程序。询价采购过程不得有串通作假或未尽责情形。

3. 确认选定供应商报价合理最优化。建设项目采用询价方式采购应按国家和行业相关规定的时间进行，遵循经济效益性原则。选定的供应商报价合理并满足质量和时间要求。

（二）审计内容

审计人员应当关注建设项目是否遵循合规、高效、节约成本的原则来选择恰当的采购方式，并根据不同采购方式的规定程序，开展建设项目所需的工程、货物和劳务的采购活动。

三、审计程序和方法

（一）需要取得的资料

审计人员应当取得建设项目项目建议书、可行性研究报告及其批准文件、核准文件等前期报批文件，取得初步设计文件及其批复，投资计划及其批复，批准的招标和采购计划，项目设备、材料清单，以及采购过程中形成的采购制度、采购机构设置、采购方案、采购计划、采购过程记录、采购公告、谈判记录等。

（二）内控测评

1. 内部控制调查。查阅制度文件并询问相关管理人员，了解建设项目及其上级机关是否制订了询价和竞争性谈判采购工作规则、流程、制度、办法。了解建设项目是否组织有资质、有能力的团队开展采购工作，相关人员是否知悉采购工作制度流程。了解项目采购计划与财务、物资保管、运输等业务是否衔接。

2. 内部控制测试。对照内部采购工作流程，检查项目是否执行工作流程规定，实施了规定的计划制定、公告发布、邀请、谈判等程序。

（三）审计取证

1. 查阅项目前期报批文件，对照相关法规制度，判断项目是否符合询价采购、竞争性谈判采购条件，如采购时间紧张无法招标、单一产品市场供应充分、产品价格市场变化幅度小等。

2. 查阅项目采购过程文档，检查项目是否按照组织内部或项目自身制定的询价工作流程执行。

3. 调查供应商资质、业绩、供货能力、财务能力，确定询价的供应商是否具备提供相应产品和服务的实力、信用和意愿，是否按要求时间和质量条件提供不可撤销报价。

4. 检查谈判过程和询价评审记录，审核询价评审机构是否深入细致地开展了评审工作，提供公正、客观的评审意见。

5. 抽查质量检验资料和实物，审核所选供应商是否满足采购需求，是否在质量和服务条件相当情况下报价最低，是否按合同提供了合格产品。

6. 检查财务付款记录，对照合同检查采购工作是否按照询价结果签订并执行采购合同。

7. 调查市场供应情况，检查项目是否在满足工程建设对产品或服务质量、时间需求的前提下，降低采购成本，提高项目效益。

8. 如组织内部制订了关于建设项目集中采购、合格供应商库、不合格供应商黑名单等管理规定，审计人员应当关注建设项目是否按照规定上报了采购需求并采取了集中采购方式，签约供应商是否合格等内容，也应当关注上述集中采购和供应商管理机构是否按规定尽职履责，是否保证了所采购产品或服务的质量、时间，是否降低了采购成本。

9. 审计人员应当努力提出改进询价工作流程，完善询价采购权力运行方面的建议和意见。