第八章 建设项目绩效审计

建设项目绩效审计是指内部审计机构和内部审计人员依据相关标准，综合运用各种技术和方法，对建设项目的经济性、效率性和效果性进行检查和评价的活动。建设项目绩效审计中所采用的工作方法、技术与建设项目主管部门和管理单位组织开展的建设项目绩效评价、建设项目后评价工作内容大体相似，但建设项目绩效审计工作往往因审计部门的数据收集、处理、分析能力提升了评价结果的准确性，审计人员的独立立场和职业道德素养提升了评价结果的客观性。

第一节 业务概述

建设项目效益包括经济效益、社会效益、环境效益等多个方面。根据受益对象范围不同，经济效益又可以分为建设项目自身财务效益和考虑外部性之后的国民经济效益。对建设项目全面开展绩效审计的内容应当包括项目目标达成情况评价、项目绩效评价、项目影响评价、项目可持续性评价、项目管理评价等几个方面。实践中，上述内容可根据项目特点和管理层需要有所取舍。

1. 项目目标达成情况评价。即评定项目立项时各项预期目标的实现程度，并要对项目原定决策目标的正确性、合理性和实践性进行分析评价。

2. 项目绩效评价。即财务评价和经济评价。

3. 项目影响评价。主要有经济影响评价、环境影响评价、社会影响评价。

4. 项目可持续性评价。是指在项目的资金投入全部完成之后，对项目的既定目标能否按期实现，项目业主能否依靠自己的力量独立实现既定目标，项目是否具有可重复性等方面作出评价。

5. 项目管理评价。即以项目目标和绩效评价为基础，结合其他相关资料，对项目管理机构在整个项目生命周期中各阶段管理工作进行评价。

第二节 建设项目绩效审计目标、方法和内容

一、审计目标和内容

（一）审计目标

1. 经济性。指在充分考虑工程质量的前提下尽量减少投资成本，包括项目立项、勘察、设计、施工、监理、供货等环节的资金投入和工程造价控制情况。

2. 效率性。指项目建设与其所用的资源(如土地、建筑材料、机械、人工等)之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，包括项目立项、勘察、设计、施工、监理、供货等环节的管理措施、资金使用及项目执行情况。

3. 效果性。指项目的预期结果和实际结果之间的关系，也就是说，项目在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果。包括项目的预期目标实现情况、经济效益、社会效益、生态效益等情况。

（二）审计内容

1. 项目建设经济性审查和评价，包括项目立项、招标、设计、施工等各环节的质量、投入和项目造价控制；后评价中还需要考虑项目运营成本是否节约。

2. 项目建设行为效率性审查和评价，包括项目立项、招投标、设计、施工等各环节的管理政策、原则、制度、措施、组织结构、资金利用及其执行情况；后评价中还需要考虑建成的项目是否有利于提高运营效率。

3. 项目建设效果审查和评价，包括项目的预期目标、经济效益、社会效益以及环境保护设施与工程建设的同步性、有效性。

二、审计程序和方法

（一）需要取得的资料

经批准的建设项目的项目建议书、可行性研究报告，建设单位初步编制的竣工财务决算报表，分部分项工程结算文件等资料。项目建设期间的财务账簿、报表、凭证，相关会议记录、纪要；行业、地区相关经济等指标数据。环境影响报告书、相关签证变更，环保、水利等监督管理部门监测数据等资料。开展项目后评价时还需要取得项目运营期间的财务账簿、报表、凭证，相关管理过程记录、相关会议记录、纪要等资料。

（二）审计取证

绩效审计的审计取证工作过程，主要是收集数据，计算指标，做出评价。各项审计取证工作可平行开展。需要特别注意的是，绩效评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准；另一类是推荐或建议标准，如用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。在审计中采用非强制性标准进行评价时，

一要注意评价的客观性；

二要加强审计人员与被审计单位管理人员的交流沟通，尽量达成双方都能接受的评价标准；

三要向专家和权威机构进行咨询，确定评价标准；四要把握好分寸，做到适度评价，尽量减少审计人员的主观判断。

1. 审查和评价项目目标达成情况

审计人员开展对一系列建设目标是否实现的复核和比较，主要参照对象是项目可行性研究预测值、行业参考值或同类项目实现值。主要的项目建设目标包括：

（1） 工程竣工质量验收合格。建设项目工程质量合格是首要目标，主体工程不合格的项目应当视为建设失败，非主体部位局部质量缺陷应当在竣工验收中指出并及时修补，消除缺陷。

（2） 工期控制在设计工期内。建设工期控制在设计工期之内是建设项目的主要目标之一，工期延长应有合理原因。

（3） 工程投资控制在项目概算之内。项目概算是初步设计提出的投资控制目标值，其中已经包含了必要的基本预备费和价差预备费。如果工程竣工后总投资突破概算值，应当深入分析原因。

（4） 工程施工过程安全受控。建设项目应当以不出现施工安全事故为目标，至少应当确保不出现较大或重大安全事故。

2. 审查和评价项目效益实现情况

项目效益实现情况的审计主要考核建设项目运营后实际实现的财务效益、经济效益等指标，重点关注运营技术指标、运营单位财务效益状况及项目财务内部收益率、财务净现值等内容，以定量分析为主。常用指标主要反映项目盈利能力、清偿能力等特征。其中盈利能力方面的指标，主要有总投资收益率、静态投资回收期、（更多内容可关注公众号CIA内审师小站）财务净现值、净现值率、获利指数、财务内部收益率等指标。清偿能力评价主要围绕项目运营技术指标、运营单位财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况等多项内容，来考察分析项目在寿命期内各年的财务状况及偿还债务能力。主要指标包括偿债备付率、借款偿还期等。具体计算方式是：

（1） 总投资收益率=年息税前利润或年均息税前利润/项目总投资×100％。是衡量投资项目获利水平的指标，总投资收益率≥基准总投资收益率时，投资项目才具备财务可行性。

（2） 静态投资回收期=建设期发生的原始投资合计/运营期内前若干年每年相等的净现金流量×100％。静态投资回收期≤基准投资回收期时，投资项目才具备财务可行性。

（3） 财务净现值=

财务净现值是将项目寿命期内各年的财务净现金流量按照规定的折现率折现到项目实施初期的价值之和，它反映了项目在整个寿命期内的获利能力。净现值≥0  时，投资项目才具有财务可行性。

（4） 净现值率=项目的净现值/初始投资额×100％，净现值率≥0 时，投资项目才具有财务可行性。

（5） 获利指数=投产后各年现金流入量的现值合计/初始投资额的总现值合计，获利指数≥1  时，投资项目才具有财务可行性。

（6） 财务内部收益率

财务内部收益率是反映公共工程投资效益的主要评价指标，即反映公共工程对国民经济净贡献的相对指标。它是项目在计算期内各年经济净收益流量的现值累计等于零时的折现率。当经济内部收益率≥社会折现率时，表明对国民经济的净贡献达到或超过了要求的水平，有好的经济效益。

（7） 偿债备付率=可用于还本付息的资金/当期应还本付息的金额×100％，是反映可用于还本付息的资金偿还借款本息的保证倍率的指标，偿债备付率正常情况下应大于 1，且越高越好。

（8） 借款偿还期=（借款偿还开始出现盈余年份数-1）+（应于当年应偿还借款额/盈余当年可用于还款的余额），借款偿还期＞经济寿命期时，投资项目不可行。

3. 审查和评价项目对社会的影响情况

建设项目对利益关系人、周边环境和社会带来的影响，是建设项目绩效审计和评价的重要内容。主要包括下列方面：

（1） 项目征地拆迁、移民对原住民的影响

对原住民的影响十分复杂，既包括对其经济方面如家庭收入的影响，也包括对其生活、心理等人文方面的影响，在审计中应量力而行。其中：

移民家庭收入变化指数=移民后家庭年净收入/移民前家庭年净收入×100％。

（2） 项目建设对上下游产业的影响

对上下游产业的影响，主要是由较大的建设项目建设过程及建成后，对上下游供给、需求关系产生的影响带来的，应结合项目具体情况分析。

（3） 对周边住户和环境的影响

项目环境影响和生态效益影响包括项目建设中产生的噪音、污水、粉尘等污染物对周边住户和环境的影响，具体可参照项目环境影响报告进行检查。其中重点关注环境质量指数、水质影响等指标，以定量分析为主。如环境质量指数反映项目实施造成污染物排放与国家相关标准允许的最大排放量相比较的结果。其计算公式为：

再如，生态环境影响评价指标可包括：植被和野生生物栖息地面积变化=（开发后栖息地面积-开发前栖息面积）/开发前栖息面积×100％，植被和野生生物栖息地面积变化指标>0，效益良好。

（4） 对古迹和自然景观的影响评价

项目的开发可能会对古建筑或历史遗迹、自然景观造成损害，此类受影响的总价值可以通过价值评估的方式来计算。

（5） 对自然灾害的风险分析评价

项目可能会因地形改变、植被影响、土壤渗透性等而增加（或减少）自然灾害的损失或者增加（或减少）自然灾害发生的可能性。对有可能产生自然灾害的项目，应进行环境影响的风险分析。

主要指标：自然灾害的影响数=发生一次自然灾害造成的财产损失×增加或减少的发生自然灾害的概率。如小于项目实施前的自然灾害的影响数，则绩效良好。

（6） 社会效益和影响

社会效益是指依据国家有关法律法规，运用定性和定量分析相结合的方法，对建设项目建成后的社会效益进行审查并做出评价，重点关注单位投资就业人数及人均收入增长率等指标，以定性评价为主。社会效益是指公共工程在建成投产后对国民经济和社会发展所产生的影响，主要包括社会经济、文教卫生、人民生活、就业效果、分配效果等内容。公共工程的社会效益评价，主要从项目的社会经济效益和社会影响效益、移民安置效益评价三方面来进行。

就业效益指标：反映因项目的建设而增加的就业机会，及减少失业人口带来的社会稳定的效益，可按目前一般采用的单位投资就业人数计算。单位投资就业人数＝新增总就业人数（包括本项目与相关项目）／项目总投资（包括直接投资与间接投资），该指标大于等于该行业、地区平均就业效益水平为合格。

居民生活质量改善效益指标：可通过人均收入增长率指标来进行衡量。人均收入增长率=（项目投产后人均收入-项目投产前人均收入）/项目投产前人均收入×100％。人均收入增长率越高，则绩效效益越好。

经济结构和产业结构效益指标：指给当地经济结构和产业结构带来的较大影响，带动当地经济增长情况，可用投资经济增长率指标来衡量。投资经济增长率=国内总产值的增加（包括项目本身贡献以及因项目的带动间接增加的产值）/项目总投资×100％。投资经济增长率越高，则绩效效益越好。

对社会环境影响评价指标主要包括对居民生活水平和生活习惯的影响、对弱势群体的影响、对社会结构及社会稳定的影响、对人口的影响、对文化教育的影响等，往往无可量化的表现形式，以定性评价为主。

4. 审查和评价项目持续发展能力

项目持续性审计和评价是指对项目建成投入运营后，项目的既定目标是否能够按期实现，并产生较好的效益，项目业主是否愿意，并可以依靠自己的能力继续实现既定目标，项目是否具有可重复性等事项的考核和评价。可持续性评价主要包括以下几方面。

（1） 政策法规因素

包括国家法律法规变化趋势因素、参与该项目的政府部门各自作用和目的、对项目目标的理解是什么；根据这些目的所提出的条件和各部门的政策是否符合实际，如果不符合实际，需要做哪些修改，政策的变化是否会影响到该项目的持续性。

（2） 管理、组织和参与因素

如项目管理人员的素质和能力、管理机构和制度、组织形式和作用、人员培训等对持续性的影响。

（3） 技术因素

主要包括技术因素对项目管理和财务持续性的影响，在技术领域的成果是否可以被接受并推广应用。对照前评价确定的关键技术内容和条件，分析当地时间条件是否满足所选择技术装备的需求，并分析技术选择与运转操作费用的关系，新产品的开发能力和使用新技术的潜力等。

5. 项目管理审计和评价

对项目管理情况的全面审计和评价，要涵盖项目建设管理全过程，包括前期工作、建设实施和竣工验收三个主要阶段，也要覆盖各参建单位。在实践中通常有重点地开展。

（1） 项目前期工作管理评价

主要对项目前期工作是否合规开展、是否高效、是否及时取得报批报建手续并完成征地拆迁保证项目开工需要等进行评价，也要结合后续建设实施中发现的问题评价前期工作质量。

（2） 项目实施工作管理评价

主要对项目施工管理（包括安全质量工期等管理工作）、勘察设计管理、监理管理、技术和咨询管理等逐项作出评价。

（3） 项目竣工阶段管理评价

主要对项目组织合同完工结算、编制竣工决算、结转固定资产、组织生产培训和试生产、移交生产部门等工作管理情况进行评价。

（4） 项目运行管理评价

主要对是否达产、是否保证运行时间、质量缺陷是否及时消除保证运行等事项开展评价。

第三节 结合型绩效审计

建设项目绩效审计可以单独开展，也可以与对建设项目各阶段工作的合规审计、财务审计、造价审计等结合进行。开展结合型建设项目绩效审计的方式主要包括：

1. 在项目决策审计中，要评价投资项目立项是否符合国家的方针政策和社会发展需求、是否存在后期投产即面临市场萎缩或关停并转等要求的风险。

2. 在工程管理审计中，要评价项目各参建单位是否勤勉尽责，是否具备较高管理能力，是否提升了项目各项资源的运用效率，是否按期或提前完工。

3. 在工程造价审计中，要评价项目投资是否控制在概算内，是否采取得力措施降低了工程造价，避免了投资浪费和损失。

4. 在工程质量审计中，要评价项目建设质量是否合格，工作能力和寿命是否满足设计要求。

5. 在工程竣工决算审计中，要结合工程验收工作，考核项目性能指标是否达到设计目标，运营效率是否达到预期，外部市场和资源条件是否符合预期。

6. 在项目后评价中，要测算项目投资回收期、财务净现值、内部收益率、投资收益率等经济指标，评价项目投资的获利能力和偿债能力。

7. 要对投资项目的社会效益、环境效益作出评价。分析投资项目建成投产后，对当地乃至周边地区的经济建设、社会发展、人民生活改善、劳动就业、节能降耗、资源利用、防灾减灾、环境保护、生态平衡等的影响。

8. 要高度重视对项目未来若干年份的运营中经营现金流所作预测固有的不确定性和经营风险不可控给审计工作带来的风险。

9. 要综合考虑建设过程中内外部环境因素变化情况，提出改进项目管理工作，提高建设项目综合绩效的意见或建议。