国家、社会、商业的廉洁治理已成为全球趋势，是每位公民尤其每位参与反舞弊工作的廉洁使者的一份神圣而光荣的使命。本期课程特邀香港城市大学公共政策学系教授、复旦大学全球公共政策研究院及国际关系与公共事务学院特聘讲座教授公婷女士，为盟课堂展开一次香港反腐廉洁治理的专题分享。

       治理之道中的“道”字寓意深刻，分两种含义：一种是廉政治理走过的道路，一种是廉政历程揭示的道理。本期公教授将分为三部分内容，对香港廉洁治理作一个介绍，同时借鉴香港经验和香港走过的廉洁道路，帮助大家从中找到一些启示、获得一些思路，促进国家两地的交流合作及治理水平。

课程内容概要：

1、 香港廉洁状况的今昔对比

2、 香港廉洁治理的主要经验

3、 廉政公署与廉洁企业

一、 香港廉洁状况的今昔对比

       从国际形势来看，目前全球约有150多个官方反腐败机构，此外还有大量民间反腐败社团组织。联合国于2005年颁布了《反腐败公约》，包括中国在内，目前有140个签署国和172个缔约国。另外，关注腐败问题的国际性非政府组织 “透明国际组织”，每年对约180个国家和地区的清廉状况进行排序，公布“全球清廉指数”，引人瞩目。以上都能表明，廉洁治理是全球的趋势，廉洁治理工作任重而道远。

清廉指数分析

       “清廉指数”是测量一个国家或地区清廉状况的指标之一，综合了世界著名问卷调查结果统计而得出，在全球具有很大影响力和代表性。教授分享了1995年起亚洲部分地区与国家的清廉指数数据，列举包括新加坡、香港、日本、台湾、韩国、中国大陆等在内的数据。

       从大数据看出，1995年到2019年，香港一直蝉联前20位以。最新2019年，全球180个国家和地区，香港蝉联16位，是国际上公认的清廉社会之一，十分值得全球学习。相比之下，中国大陆的清廉指数目前虽达不到香港的优异水平，但从数据对比来看，1998年，参评总数85个国家和地区中，香港排名16位，中国大陆排名52位；发展至2019年，参评总数上升到180个国家和地区，香港稳居16位不变，中国大陆提前到了80位，这反映出中国大陆清廉状况有越来越让人乐观的迹象，体现出中国大陆治理的进步。（如图）

香港反贪腐的历史沿革

1、腐败盛行期（1960S-1970S）

       五、六十年代初期，香港成为当时亚洲四小龙之一，开始了经济的腾飞。但由于人口激增，社会制度和政治监管方面未能配合跟上，导致贪污歪风相当盛行，服务部门大量涉贪。比如警队里行贿受贿问题非常严重，如房屋署、入境处、劳工处、消防等政府服务部门，如发放相关牌照等，涉及与市民的接触，所以在工作中有很多“寻租”的机会。另外，当时香港社会非常黑暗，毒品、赌博、娼妓问题、黑社会问题非常活跃，牵扯大量钱权交易，严重的腐败问题给社会带来很多苦难。

2、惩处腐败期（1970S-1980S）

       1974年2月，廉政公署成立，标志着翻天覆地的变化。但在廉政公署成立之初，面临着非常繁重的任务，需要面临解决两方面问题，一是腐败盛行，社会混乱，廉政公署担子极重；二是市民对廉政公署没有信心，有很多质疑的声音，在这种情况下，廉正公署必须建立起反腐倡廉的必胜信念，并在成立后打了几场漂亮的仗，其中代表性事件有：

       ▪ 成立后第一个重要任务：把当时贪污成名的香港总警司葛柏逮捕返港。1975年初，成功由英国引渡回港受审，判处入狱四年，葛柏案件反映廉政公署打击贪污的决心，在香港掀起了一场“静默的革命”。

       ▪ 查处大批腐败集团（1974-1977年廉署查办260多名贪污警员）

       ▪ 廉署成立首年创下收到逾三千宗贪污举报的纪录。廉署在 1974 年初开始工作时，匿名的举报，是所有贪污举报的 2/3。到了1977年，具名贪污举报首次超过匿名举报数字，达51%。目前，具名举报达70-80%，反映出民众对廉政公署工作的期望和支持。

3、三管齐下（1980S-至今）

       早期廉政公署的任务是加大力度打击贪污腐化分子，在几年间基本上控制了局面，扭转了社会风气。从上世纪八十年代开始，廉政公署工作进一步深化，主要表现在惩处、预防、教育三方面：

       ▪ 赋予反腐败机构很大的独立调查权，高效率地调查和惩处贪污。目的：不敢贪

       ▪ 成立防止贪污处,从制度层面致力于消除政府部门和私营机构中存在的可能导致腐败的漏洞。目的：不能贪

       ▪ 加强公众思想教育,使公民树立起廉洁意识，争取社会对反腐败工作的支持及参与。目的：不想贪（这也是廉政治理的最高境界）。

二、香港廉政治理的的主要经验

廉洁治理的主要内容归纳

1、 制度建设：财产申报制度、政府采购制度、利益冲突申报机制、审查研究制度等，其中审查研究制度是由廉政公署推动的，可以由企业提出，也可以由廉政公署发起；

2、 廉洁治理全方位：致力公共部门以及私营部门的腐败和行为不当；

3、 重在预防：防止和管理利益冲突。随着时间推移，腐败个案已越来越少，主要的问题是利益冲突引发的公务员行为失当；

4、 社会参与：推动市民对腐败的零容忍态度，以及深入人心的“香港胜在有你和廉政公署”的口号。

香港廉政治理体系

       香港的廉政建设不仅依靠廉政公署，而且有一套完整、健全的反腐体系。体系以廉政公署为核心，同时得到四大咨询委员会的配合以及公务员事务局的支持。其中，四大委员会属于咨询性质，包括社会贤达人士，代表了社会各阶层。各机构的具体工作机制，请参考下图。

       同时，惩处、预防、教育三方面的三管齐下策略之所以能成功，得益于制度上的保障，公教授把这种保障称为香港廉政建设的“基本设施”，包括市场经济制度、司法独立制度、信息公开制度、公务员制度（高薪、高效、高能）。

三、香港廉政公署与廉洁企业

廉政公署地位与运作特点

       香港廉政公署被视为全球楷模，知名学者把廉政机构归纳为三大成功模式：分别是香港为代表的全方位模式、新加坡为代表的调查惩处模式、澳大利亚新南威尔士州为代表的议会模式。其中香港的模式在三大模式中首屈一指。

       廉政公署治理流程是个良性循环的过程，惩治、预防和教育三个维度并重，包括发现腐败后的惩治工作、杜绝腐败的教育工作、第三方参与的腐败预防工作，三方循环指的是无需指定从某一个环节开始着手，而是可在这个闭环的任何一点上开始工作，从而互相带动和促进，构成完整流程。

对市民大众廉洁教育的重视

       广泛利用大众传媒及新媒体以提高廉政公署的透明度，并向社会各阶层宣传反贪信息。例如：

       ▪ 透过电视及电台广告、宣传海报及互联网向大众宣扬廉洁信息。

       ▪ 透过网站提供廉署最新消息、防贪资讯，以及让市民浏览廉署视听制作和其他宣传品。

       ▪ 以廉政剧集作为题材与广大市民讨论廉洁议题，电视剧集「廉政行动」更是家传户晓的制作。

       ▪ 社交网站专页「iTeen Xtra」紧贴青少年脉，互动分享正面价值观。

对青年廉洁教育的的重视-廉政大使计划

       ▪ 自2007年开始， 在香港高校招募数百名“廉政大使”；

       ▪ 流程包括招募、报名、面试、选拔；

       ▪ 参观廉署及参加工作坊，增加对廉政工作的认识；

       ▪ 参加领袖训练营，提升组织活动能力；

       ▪ 完成训练后， 提交在学校进行反腐倡廉的建议书；

       ▪ 集中两周举办倡廉周；

       ▪ 举办演讲比赛，各种讲座和座谈，“廉政知多少”展览，“你眼里的诚信是什么”摄影比赛，诚信承诺签名，摊位游戏，影评，以及参观访问活动；

       ▪ 学生自己的创意口号：“城，诚， 成”“让诚信起飞”。

私营企业的廉洁问题

       随着社会经济发展，廉洁问题在私人企业比较突出，社会对私营企业的廉洁问题也比较关注。数据显示，廉政公署收到的举报中涉私营企业的占三分之二以上，远超政府部门。另外，根据近年因贪污被检控的人员比例数据显示，私营部门人员被检控的比例较高，占70% 左右。但从整个被检控的人数来看，并不算很高，私营部门在300人以下，公共部门在100人以下。

香港政府对推进企业廉洁的政策措施

       港府重视加强监管制度，强化对廉洁问题的引导，主要通过政策引导，同时加强监管和问责。公教授分享一份名为《受资助机构企业管制指引》的香港政府文件（2016年公布）。从中能看出港府关注的方面，以及推动企业的方案。指引内容非常丰富，包括企业管制概览、管治组织架构及组成、管治组织运作及成效、策略及规划及监察、透明度及公开度、企业公民意识、风险管理及遵行、法律事项等内容，提出最佳常规、海外考察支出等个案研究。

       指引里重点提出：什么是企业管治？指企业的策略导向、监督和问责等程序，亦包括在企业中如何执行权力、问责、管理、领导、指示及监督等各项工作。企业管治模式 ：没有单一的企业管治结构和常规可以套用。应考虑企业的规模、性质及所从事的工作，按个别情况采用本指引中列明的企业管治最佳常规 。

       《受资助机构企业管治指引》建议把企业管治看作一栋大厦，每个构成部分都非常重要，缺一不可。同时，还需重视员工诚信问题、预防措施、教育和培训，以及如何惩戒。请参考下述企业管治大厦模型图。

廉政公署与廉洁企业的密切互动

       ▪ 廉署一直强调与商会、行业组织和贸易协会的合作伙伴关系，同时与商业机构保持直接的联系。

       ▪ 防贪处长期为企业提供免费的防贪咨询服务，提供行为指导手册，每年向私营机构提供近千次意见。

       ▪ 廉署加强了与广东地区有关部门的合作，为8万家香港跨境合作企业为中小企业主提供培训、咨询和法律支援。

       ▪ 香港商业道德发展中心（廉署），旨在促进企业廉洁，在国际上赢得竞争优势。 

四、结语

       公教授运用16字大致概括香港廉洁治理之道：法治为本、制度为体、预防为先、民众为源。香港的廉政治理模式是特定历史条件下的产物，总体是很成功的，但并非完美无缺，还需不断努力。

       对中国大陆而言，香港的廉政经验只能借鉴，不能移植。但我们可以从中汲取很多养分、展开进一步思考，获得有益的启发。期望随着社会的经济与文明等不断发展进步，中国整体尤其中国企业的廉洁治理能进一步向前推进，作为反舞弊工作行列中的每一位成员，都应有责任、有信心、有能力，互帮互助，共建共赢，共同推动廉洁营商环境与法治社会的健康发展！